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芣得做第三者雷亾土政策叫板國法引关注

2019-03-16 05:27:23

四川成都某中学规定学生异性“文明交往距离”。朱慧卿绘

1. “雷人”土法知多少

“学生进教室上课必须背书包”、“无正当理由、未经村两委许可的上访行为,扣除粮食补偿款1年至10年”……

过完这个暑假,很多学生将要踏入大学的校园,在期待崭新生活的同时,各种怪异的大学校规也在上到处转载,让他们惊呼“雷人”——

“不准在校园里拥抱、不准在校园里牵手”。

“不得做第三者”。

“学生进教室上课必须背书包”。

更为“离谱”的,是前一段闹得沸沸扬扬的“恋爱实名制”风波:某学院规定学生须领“恋爱调查表”,填写是否恋爱、恋爱对象是否在本校、近是否存在矛盾、是否需要心理辅导等内容。此外还有某舞蹈学院甚至规定,学生体重长0.5公斤,要罚款10元。

与大学的“雷人”校规相比,一些公司的“变态”规定也让人哭笑不得。如某公司规定,员工每天工作时间上厕所次数为3次,超过5次的要被罚款,而且上厕所要打卡,并由小组长做好登记手续。甚至有公司规定,员工每月上厕所不得超过400分钟,超时则将扣发工资。

如果说这些“雷人”的校规、公司规定只是让人从感情上难以接受,那么同属“土法”的一些村规民约则直接“越界”,作出了与法律相违背的规定。比如,不久前,广东某村的村规民约明确规定:“无理阻碍公务人员执行公务,情节较轻者每人罚款200—300元”,“乱搞不正当男女两性关系的,各罚款1500元”,“(调解)民事纠纷案一宗收费200元”……20条村规中,绝大多数条款含有罚款或收费的内容。

罚款是一种行政处罚手段,需要由行政机关作出,而根据人民调解法的规定,调解是不收费的,该村的村规民约显然违背了法律规定。但很多村规民约的制定者似乎偏爱使用罚款等经济制裁,比如贵州某乡镇为避免夏天在河塘淹死人,全镇4个行政村以及当地几所中小学的校方负责人在经过讨论后,决定以“村规民约”的形式出台制裁措施——一经发现违反洗澡禁令的村民下河洗澡,即采取经济处罚的措施。

此外还有浙江某村的一项“守则”规定:“无正当理由、未经村两委许可的上访行为,扣除粮食补偿款1年至10年,情节严重的,一切后果自负。”除信访外,这份“守则”还把环境卫生、社会治安与村民的粮食补偿款挂钩,充斥着“扣除”、“罚款”等字样。

对这些形形色色的土法,人们在难以接受的同时,也不得不受它们的规制。不可否认,它们和法律一起,规定了人们日常活动的界限。应该如何认识这一现象呢?

2. 莫让土法大于国法

越过界限,就会造成校规、村规大于国法的现象,这和法治的本意相冲突

对于“雷人”校规的问题,有教育者认为,校规不同于法律,从道德层面给学生提出更高的要求并不过分。比如一些医学院校在校规中明确规定,在临床学习期间利用医务人员工作之便,对病人有不轨行为者,视情节轻重,分别给予记过、留校察看、开除学籍处分。“增重罚款”的校规也是为了让学生保持体形,“用心良苦”。

反对者认为,教育者可以从严要求学生,但不能违反法律,尤其是不能侵犯大学生的受教育权、隐私权、申诉权等。例如,有大学要求本科生必须通过游泳测试,否则不发毕业证和学位证;还有大学决定,将清理校园内的自行车、摩托车、电动车,取而代之的是学校开通的电瓶车,每次收费5角……一个本身就违法的校规,无论出发点如何,均不可取。

对村规民约,也有人提出“本意是好的”或者“现实压力使然”等理由,比如信访工作,层层落实,为了不出差错,基层也会想出各种方法应对,难免出现“村规大于国法”的现象。反对者则认为,村规民约作为一种乡村治理的规范,重要的特点在于“约”。它不依靠强制力来保证执行,而更多的是一种共识。因此,村规民约的契约意识很重要,应该多“提示”而少“禁止”,以交流的姿态面对村民。

北京大学法学院教授姜明安指出,对所谓“土法”或“土政策”,或者法学界所说的“软法”,应该把它们看做是社会规则体系的一部分。不管是校规也好,村规也好,都实实在在地影响着人们的生活。他指出,所谓“土法”,本身应该是共同体成员协商、同意的产物,诚信是其存在的基础,其实施必然进一步促进诚信。如一些大学制定的考试自律规则和对抄袭行为的处罚规则,如果是学生共同协商制定的,那么它通常会得到同学们较为自觉的遵守。尽管仍会有抄袭行为发生,但这种行为肯定会较大限度地减少。

其次,共同体内部的“土法”,除了在少数情况下也调整外部关系外,在大多数情况下是调整内部关系,规范内部成员的行为。这种调整和规范显然有利于消除共同体内部成员可能的争议、矛盾、纠纷,促进其友好相处,维护共同体内部的和谐。

需要注意的是,“土法”的合法性,即制定主体、程序、内容等方面不与法律相违背,则是“土法”存在的天然界限,越过这个界限,就会造成校规、村规大于国法的现象,这和法治的本意相冲突。

3. 理性化法制化是方向

随着村规民约的价值取向从制裁、管制转向权力分配和利益平衡,处罚已经不再是村规的核心问题

宁波大学法学院的李学兰和柴小华对浙江省沿海地区的滕头村近20年来的村规民约进行了考察,认为理性化和监督程序的完善,是村规民约迈向法制化的重要环节。而这两点,也是其他“土法”得以在法治轨道内运行的关键之处。

在考察中他们发现,1985年滕头村对赌博行为的处罚规定为“次罚款50—100元。一年内赌博在三次以上者,除每次罚款外还要取消福利待遇,并辞退在村办企业的工作。对开场放赌者加倍处罚。”而到了2003年,村规对此规定“除进行批评教育外,根据情节轻重和态度好坏报请公安机关依法处罚。”显然,修改后的村规对赌博行为的处罚已经完全依法进行,自觉地遵从了法律的规定,尤其是对赌博行为行政处罚权的规定。“村规处罚的理性化不同程度地反映出法治的进步。”他们认为,另一方面,随着村规民约的价值取向从制裁、管制转向权力分配和利益平衡,处罚已经不再是村规的核心问题。

完善的法治监督程序,对村规民约等“土法”不可或缺。李学兰和柴小华发现,从滕头村近20年的村规发展来看,程序性内容的增加,使得村规的法治监督功能不断得到加强,尤其是涉及利益的程序性规定,如外来有功人员享受村民待遇必须经过村党支部、村委会和村民代表大会协调;退休养老金中的功绩津贴发放调解和标准的明确规定,等等。经村民大会讨论通过而建立起来的一系列村规民约及各项实施细则,构成了村规的监督体系,对基层公共权力的行使形成了有效的监督和制约。

在姜明安看来,国家必须建立对“土法”或“软法”的监督机制。这种监督机制应包括国家监督和社会监督两个层面:国家监督主要包括行政监督和司法监督;社会监督主要包括相应共同体成员的监督和社会专门自律组织监督。

姜明安还谈到一个新规则制定和旧规则清理的问题,废除其非法(非正义或与法律相抵触)之法、过时之法,同时要不断健全、完善相应共同体良性运作所需之法,使其运作规范化、法制化,有效地用其长,避其短,趋其利,避其弊,以充分发挥其对构建民主法治与和谐社会的积极作用。

-法规链接

有关村规民约的法律和司法解释

第十条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。

第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

——摘自《中华人民共和国村民委员会组织法》

第十七条有关组织调解案件时,在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下,可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范,引导当事人达成调解协议。

——摘自《人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》

本报 白 龙


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